حق غير مالك در اقامه دعوی علیه شهرداری در دیوان عدالت اداری

نظام حقوقی ایران به پیروی از الگوی فرانسه نظام دادرسی عمومی و اداری را پذیرفته و همانند شورای دولتی این کشور دیوان عدالت اداری را پس از انقلاب اسلامی پی ریزی کرده است و اصل ۱۷۳ قانون اساسی به صلاحیت دیوان عدالت اداری جهت رسیدگی به شکایات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحد ها یا آیین نامه های دولتی تصریح دارد معهذا دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی مرتبط با اموال غیر منقول با استناد به سند عادی نگرشی دوگانه داشته و برغم صدور آراء وحدت رویه متعدد در پذیرش دعوی غیرمالک رسیدگی معارض می نماید و برخی شعب حق اقامه دعوی در دیوان برای غیرملاک قائل نبوده و قرار رد شکایت صادر می نمایند و برخی غیرمالک را به عنوان ذینفع پذیرفته و وارد ماهیت دعوی شده و حکم صادر می نمایند .

مشاوره حقوقی رایگان با شماره ۰۲۱۴۷۶۲۵۹

توضیح اینکه

دیوان عدالت اداری به عنوان بازوی نظارتی قوه قضائیه نقش مهمی در فرایند کلی تضمین سلامت اداری در کشور دارد دیوان عدالت اداری در رسیدگی به کلیه دعاوی اداری راجع به دولت صرفا در مواردی که تکلیف دیگری در قوانین خاص بر آن تعیین نشده است مجاز به رسیدگی به شکایات، نظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها می باشد و ماهیت و مقتضای ذات کار آن رسیدگی به امور قضائی است صلاحیت دیوان عدالت اداری نسبت به دادگاههای دادگستری و مراجع اداری اختصاصی و بالعکس از نوع صلاحیت ذاتی و متکی به اصول و قواعد آمره می باشد و بر اساس ماده ۱۰ و ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری او هر رفتار اداری هر یک از مقامات حاکمیت قابل نظم خواهی در دیوان عدالت اداری می باشد . ثانيا همه واحدهای نظام اداری کشور مخصوص در این ماده مشمول قلمرو و صلاحیت دیوان عدالت اداری می شود. ثالثا تمامی مقررات اداری جزء آنچه که قانون است قابل رسیدگی قضائی در دیوان عدالت اداری می باشدیکی از دعاوی که راجع به حق غیرمالک در اقامه دعوی در دیوان محل مناقشه است دعاوی راجع به اموال غیرمنقول است نظر دعوى ابطال اقدامات تملکی، احراز وقوع تخلف ناشی از تملک، مطالبه بها ملک، مطالبه معوض در قبال تملک ، ساخت و ساز در حریم جاده، تغییر کاربری، اعتراض به رأی کمیسیون ماده صد شهرداری ، الزام به صدور جواز ساخت و... که شاکی با استناد به قولنامه و مبایعه نامه خود را مالک اعلام و در دیوان علیه شهرداری اقامه دعوی می نماید در حالی که در مورد قولنامه قبل از اینکه برای انجام معامله تشریفاتی از قبیل ثبت معاملات غير منقول و مقررات شهرداری و عوارض و مالیات و غیره وضع شود تنظيم قولنامه مرسوم بوده است با این اصطلاح ترکیبی از دو کلمه عربی و فارسی «قول» و «نامه» بوده و هست تا اینکه بعد از پیروزی انقلاب مباحثاتی که قولنامه ایجاد نمود موجب شد برخی محاکم عنوان «مبایعه نامه» را انتخاب کردند که این اصطلاح نیز ترکیبی است از یک کلمه عربی «مبایعه» و یک کلمه فارسی «نامه» که هر دو اصطلاح در عرف معاملاتی جامعه کاملا پذیرفته شده و جا افتاده است [۳] و در حال حاضر اکثر قریب به اتفاق محاکم دادگستری قولنامه را در صورتی که موجب پیدایش تعهد باشد از نظر ماهیت حقوقی یک قرارداد تلقی نموده و هر گاه از مفهوم و منطوق سند قولنامه احراز شود که طرفین صیغه عقد را جاری نموده اند سند مذکور دلالت بر وقوع بیع را دارد و پس از معلوم بودن مورد معامله و منتهی با ایجاب و قبول و رعایت سایر شرایط عقد بیع محقق و نقل و انتقال حاصل شده و تشریفات ثبتی یک امر اداری می باشد که طرفین قانون، طبق مواد ۳۳۸ و ۲۲۰ و ۳۶۲ قانون مدنی مکلف به انجام آن هستند اما اقلیت قضات دادگستری معتقدند سند عادی در هر حال مبایعه نامه و مملک تلقی نمی شود بلکه صرفا حاکی از تعهد به انجام معامله است چه به موجب مواد ۱۰ و ۲۱۹ قانون مدنی معامله و قرارداد وقتی نافذ است که مطابق قانون باشد چون به حکم مواد ۴۷ و ۴۸ قانون ثبت که از قواعد آمره و مربوط به نظم عمومی است ثبت سند در دفتر اسناد رسمی الزامی است بنابراین سند عادی در خصوص املاک ثبت شده بدون ثبت قانونی به عنوان دلیل معامله و بیع به عنوان سند مالکیت معتبر و قابل پذیرش نیست معهذا دادگاهی می تواند در این خصوص به درخواست متعهدله حکم به الزام متعهد به انتقال ملک و انجام معامله در دفتر اسناد رسمی صادر نماید برخی حقوقدانان هدف از تنظیم قولنامه را این امر دانسته اند که برای دو طرف دینی به وجود آید که موضوع آن انشاء عقد بیع است بنابراین اگر یکی از طرفین از اجرای تعهد خود سرباز زند طرف دیگر می توان الزام و را به انجام تعهد از دادگاه بخواهد و قولنامه را سند تعهد به بیع دانسته اند

مشاوره حقوقی رایگان با شماره ۰۲۱۴۷۶۲۵۹

دیوان عدالت اداری در اعتبار دادن به سند عادی به عنوان دلیل مالکيت آراء وحدت رویه متعددی صادر نموده است که برخی از این آراء عبارتند از :  

الف) در رأی شماره ۹۶- ۲۸/۸/۷۳  هیأت عمومی دیوان بند ۲ مصوبه شماره ۱۵۶۰/دش مورخ ۶/۸/۷۱  شورای عالی اداری را که شهرداری را ملزم به قبول سند عادی انتقال غیرمنقول جهت صدور پروانه ساختمان قبل از تصديق صحت و اعتبار آن توسط مراجع ذی صلاح می نماید را مغایر ماده ۴۸ قانون ثبت اسناد و املاک تشخیص و ابطال می نماید .

ب) در رأی شماره ۱۶۶- ۲۸/۷/۷۵  هیأت عمومی دیوان بیان می دارد پذیرش اسناد عادی مبنی بر نقل و انتقال اراضی و املاک ثبت شده بدون تنفيذ و تائید آنها توسط مراجع قانونی صلاحیت دار به شرح ماده ۴۸ قانون ثبت اسناد و املاک جواز قانونی ندارد .

ج) در رأی شماره ۴۱۸ مورخ ۲۷/۱۱/۸۱ هیأت عمومی دیوان اظهار شده «محكوم عليه رأی کمیسیون ماده شهرداری حق اعتراض به رأی کمیسیون را در دیوان عدالت اداری دارد . هر چند مالکیت وی مستند به سند رسمی نباشد . »

د) در رأی شماره ۶۹ مورخ ۹/۲/۸۶ هیأت عمومی دیوان مقرر می دارد: همانطوری که در دادنامه شماره ۹۶ مورخ ۲۸/۸/۷۳ هیأت عمومی استدلال شده قانون ثبت اسناد و املاک کشور به منظور تنظیم و تنسیق امور ثبتی و اجتناب از بروز مناقشات اشخاص نسبت به اموال غیرمنقول وضع شده است و برابر ماده ۲۲ آن قانون کسی که ملک در دفتر املاک به اسم او ثبت شده و یا موافق قانون به او منتقل دیده مالک شناخته شده و به صراحت ماده ۴۸ قانون ثبت سندی که مطابق مواد ۴۶ و ۴۷ قانون فوق الذکر به ثبت نرسید، و هیچ یک از ادارات و محاکم قابل پذیرش نیست به همین جهت بند یک مصوبه هفتاد و یکمن جلسه شورا اسلامی شهر اردبیل که شهرداری را ملزم به قبول سند عادی انتقال غیرمنقول به صدور جواز ساخت قبل از تصديق صورت و اعتبار آن در مراجع ذیصلاح نموده مغایر قانون تشخیص و ابطال می گردد .

ه) در رأی شماره ۶۸- ۸/۲/۸۷ هیأت عمومی دیوان مقرر نموده با عنایت به مواد ۲۲ و ۴۷ و ۴۸ قانون ثبت اسناد و املاک کشور اثبات مالکیت در عین یا منافع اموال غیرمنقول منوط به ارائه سند مالکیت و یا سند انتقال رسمی است و معترض به رأی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری به دلیل عدم ارائه اسناد مالکیت رسمی معتبر فاقد سمت برای طرح شکایت و اعتراض در دیوان است  .

و ) در رأی شماره ۵۰۰- ۶/۸/۹۲ هیأت عمومی دیوان با توجه به مفهوم رأی وحدت رویه شماره ۱۶۶- ۲۸/۷/۷۵  هیأت عمومی دیوان به اعتبار رأی قطعی دادگاه های دادگستری در باب احراز وقوع معامله غیرمنقول و تأیید و تنفيذ مالكيت شخص ذینفع پذیرش دعوی را در دیوان به اعتبار سند عادی تنفيذ شده در دادگاه عمومی قزوین از ناحیه شعبه ۸ دیوان صحیح دانسته است .

که با دقت نظر در مفهوم منطوق و مدلول آراء هیأت عمومی دیوان تعارض بین آرای شماره ۴۱۸- ۲۷/۱۱/۸۱ با رأی شماره ۶۸- ۲/۸/۸۷ و آراء شماره ۹۶- ۲۸/۸/۷۳ و  ۶۹- ۹/۲/۸۶  با آراء شماره ۱۶۶-۲۸/۷/۷۵ و ۵۰۰ – ۶/۸/۹۲ کاملا مشهود و ملحوظ بوده و این وجود تعارض موجب شده در پذیرش حق غیرمالک در اقامه دعوی در دیوان عدالت اداری برخی شعب دیوان موافق رسیدگی به دعوی به اعتبار سند عادی باشند و برخی دیگر شعب مخالف و قبل از تنظیم سند مالکیت بنام شاکی دعوی را غیرقابل پذیرش تشخیص و با استناد به ماده ۱۷ قانون دیوان و با رعایت ماده ۴۸ قانون ثبت قرار رد دعوی صادر نمایند که ذیلا دلایل موافقین و مخالفان مورد بررسی قرار می گیرد .

مشاوره حقوقی رایگان با شماره ۰۲۱۴۷۶۲۵۹

الف) دلايل موافقین مجاز بودن غیرمالک به اقامه دعوی در دیوان

۱ - در تبصره ۲ ماده ۱۶ و در ماده ۱۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مقنن شخص ذینفع را مجاز به اقامه دعوی در دیوان دانسته و چنانچه ذينفع در دعوی مطروحه مالک به مفهومی که در ماده ۲۲ قانون ثبت اسناد و املاک است نیز نباشد حق اقامه دعوی در دیوان عدالت اداری را دارد .

۲- طبق ماده ۱۲۸۴ قانون مدنی که مأخوذ از کتب فقهی معتبر از قبیل شرح لمعه و شرایع و مکاسب و قوانین مدنی فرانسه و بلژیک و مخصوصا سوئیس می باشد اسناد به دو نوع عادی و رسمی تقسیم که هر دو از اعتبار قانونی برخوردارند و بیشتر معاملات به صورت عادی تنظیم که همه اینها بر اساس اصل حاکمیت اراده که جزئی از قاعده کلی اصاله الاباجه و ماده ۱۰ قانون مدنی است ناقد بوده و برابر ماده ۲۱۹ قانون مدنی برای طرفین و قائم مقام قانونی آنان لازم الاتباع است و در همین ارتباط نیز دیوان عالی کشور در رأی اصراری شماره ۶۷/۱۲۶ چنین اظهار می دارد سند عادی مستد دعوی کاشف از وقوع بیع است و بر اساس آن شخصی که با سند عادی حقی برای خود قائل است حق اقامه دعوی در دیوان جهت استیفاء حق تضييع شده را دارد .

٣- تبصره ۱۰ ماده صد قانون شهرداری حق اعتراض نسبت به رأی بدوی کمیسیون ماده صد شهرداری را در مرحله تجدید نظر پذیرفته و مالک یا قائم مقام او برابر تبصره این ماده وقتی حق تجدید نظرخواهی دارد حق فرجام خواهی نیز در دیوان عدالت اداری خواهد داشت .

۴ - رأی وحدت رویه شماره ۲۱۵- ۲۰/۹/۶۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ماده ۴۶۶ قانون مدنی مستاجر را مصداق بارز قائم مقام مالک در ارتباط با منافع مورد اجاره دانسته و مستاجر با سند عادی اجاره به عنوان ذینفع حق اقامه دعوی در دیوان عدالت اداری را دارد هر چند مالکیت وی نیست به منافع مستند به سند رسمی نباشد.

۵- طبق رأی وحدت رویه شماره ۱۱۵ مورخ ۲۲/۳/۹۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری همسایه مجاور مجازیه اقامه دعوی در دیوان به عنوان متضرر از رأی کمیسیون ماده صد شهرداری است هر چند مالکیت وی مستند به سند عادی باشد به موجب ماده ۲۲ قانون ثبت اسناد و املاک سند مالکیت در خصوص ملک مجاور بنام وی صادر نشده باشد .  

۶ - مستفاد از اصل ۴۰ قانون اساسی و ماده ۱۳۲ قانون مدنی و قاعده فقهی «لاضرر و الاضررا في الاسلام» درصورتی که صدور پروانه ساخت بنا به حقوق شاکی یا سایر اشخاص حقیقی یا حقوقی تعرض و تجاوز نماید یا موجب تضرر مالكين مجاور شود مجاز به اقامه دعوی در دیوان عدالت اداری می باشد هر چند در ملک مجاور مالک نباشد .

۷ - آخرین اراده هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شماره ۵۰۰ مورخ ۶/۸/۹۲ بروز و ظهور پیدا نموده و به موجب این رأی دارنده سند عادی که اعتبار آن توسط رأی قطعی دادگاه عمومی حقوقی دادگستری مورد تأیید و تنفيذ واقع شده در ارتباط با اموال غیرمنقول حق اقامه دعوی در دیوان را داشته و سایر آراء معارض هیأت عمومی با این رأی نسخ شده است و قابل استناد نمی باشد. .

ب ) دلایل مخالفان مجاز نبودن غیرمالک به اقامه دعوی در دیوان

۱- در ارتباط با اموال غیرمنقول ولو اینکه ملک موضوع دعوی تفکیک نشده باشد در دفتر املاک ثبت گردیده و در مورد املاک ثبت شده به موجب مفهوم ماده ۲۲ قانون ثبت اسناد و املاک صرفأ شخصی مالک تلقی می گردد که ملک بنام او ثبت یا منتقل و این انتقال نیز در دفتر املاک ثبت شده و یا قهرا به او منتقل گردیده و شاکی در دیوان عدالت اداری ولو اینکه به موجب سند عادی ممکن است دارای حقوقی باشد چون شرط تنظیم سند رسمی انتقال که مقوم مالکیت املاک می باشد محقق نگردیده و سند عادی به عنوان دلیل مالکیت شاکی تلقی نمی گردد و اقامه دعوی در خصوص اموال غیرمنقول همانا اعمال حق مالکیت مالک است و بدیهی است که پذیرش آن فرع بر ثبوت و اثبات مالکیت می باشد و بر فرض که ملک موضوع دعوی ثبت هم نرسیده باشد به موجب ماده ۴۷ قانون ثبت اسناد و املاک ثبت معامله مربوطه اجباری است و یا استناد به سند عادی با تمسک به اصل نسبی بودن قراردادها نیز نمی توان دعوی را از ناحيه غير مالک در دیوان پذیرفت زیرا اولا مفاد اصل مزبور صرفأ عدم تأثير عقد نسبت به اشخاص ثالث است و لاغیر ثانیا بر فرض پذیرش دعوی با سند عادی اعم از قولنامه یا مبایعه نامه بایستی به دلالت التزام مالکیت شاکی را پذیرفته تلقی کرد چون اظهر من الشمس است که غیرمالک نمی تواند اقامه دعوی در دیوان عدالت اداری نماید و در قلمرو حقوق موضوعي التزام به این آثار فاقد موقعیت قانونی است و لذا دیوان حق ندارد در ارتباط با اموال غیرمنقول که شاکی به اعتبار مالکیت اش حقی برای خود با سند عادی قائل است دعوی را بپذیرد .

۲- رأی وحدت رویه شماده ۴۱۸ مورخ ۲۷/۱۱/۸۱ هیأت عمومی که حق اعتراض نسبت به رأی کمیسیون ماده صد شهرداری از ناحيه غير مالک را مستند به سند عادی پذیرفته به موجب رأی شماره ۶۸- ۸/۲/۸۷  هیأت عمومی دیوان این رأی را نسخ نموده است و استناد به رأی منسوخ فاقد وجاهت قانونی است .

۳ - بین رأی شماره ۵۰۰ – ۶/۸/۹۲  و ۱۶۶- ۲۸/۷/۷۵  هیأت عمومی دیوان با آراء شماره ۶۹ مورخ ۹/۲/۸۶  و ۹۶- ۲۸/۸/۷۳ تعارض وجود داشته و برغم وجود تعارض به موجبا آخرین رأی هیأت عمومی به شماره ۵۰۰- ۶/۸/۹۳ هیأت عمومی پذیرش سند عادی مشروط به اعتبار مالکیت تنفيذ شده در محاکم دادگستری و به موجب حکم قطعی است .

لذا به منظور پایان دادن به برداشت های متهافت و متعارض نسبت به حق غیرمالک در اقامه دعوی در دیوان عدالت اداری ایجاب می نماید هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با رجوع به آراء سابق الصدور با تفسیر قانون در خصوص حق غیرمالک در اقامه دعوی در دیوان رأی جامع و مانع صادر نماید و با لحاظ نظریه مورخ ۴/۸/۹۵  شورای نگهبان و ماده ۶۲ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ به مناقشات در این خصوص پایان دهد .

به نظر می رسد به منظور تکمیل مطالب فوق الذکر و جمع بندی موضوع به نظریه خير الصدور شورای نگهبان در خصوص مواد قانون ثبت نیز اشاره ای بنماییم .

ج ) بررسی نظر شورای نگهبان در سال ۱۳۹۲ که اعضای شورا خدمت مقام معظم رهبری « مدظله العالی » مشرف شدند معظم له تأکید بر پالایش نمودن فقها شورا نسبت به قوانین و سایر مصوبات باقی مانده از زمان طاغوت را نمودند تا موارد خلاف شرع روشن و ابطال شود و شورای محترم نیز در جلسه ای متعاقب آن این امر را به مجمع مشورتی فقهی واگذار کرد و این مجمع نیز این وظیفه را انجام داده و می دهد.

اکنون بعضی متدینین و محترمین بازار در ضمن نامه و پیوست هایی به مسؤول این مجمع اعلام داشته اند که معاملات زیادی در بازار به صورت شرعی و صحیح انجام گرفته است و وقتی برای تنفیذ آنها به مراجع قضائی مراجعه می کنیم اعلام می دارند چون این معاملات به ثبت رسمی نرسیده اند و بالخصوص مواد ۲۲، ۴۶، ۴۷ و ۴۸ قانون ثبت اسناد و املاک این معاملات را بی ارزش می داند و نمی توان آنها را تأیید و تنفيذ کرد .

اکنون با ذکر عین این مواد سؤالات شرعی و قانونی ذیل را نسبت به آنها مطرح می کنیم و تا با جواب قاطع و صریح فقها معظم این مشکل حل شده و خواسته رهبر معظم انقلاب اسلامی نیز در این مورد عملی گردد .

ماده (۲۲ فصل سوم در آثار ثبت، ماده ۲۲) : همین که ملکی مطابق قانون در دفتر املاک به ثبت رسید دولت فقط کسی را که ملک به اسم او ثبت شده و یا کسی را که ملک مزبور به او منتقل گردیده و این انتقال نیز در دفتر املاک به ثبت رسیده با اینکه ملک مزبور از مالک رسمی ارث به او رسیده باشد مالک خواهد شناخت. در مورد ارث هم ملک وقتی در دفتر املاک به اسم وراث ثبت می شود که وراثت و انحصار آنها محرز و در سهم الارث بین آنها توافق بوده و یا در صورت اختلاف حکم نهایی در آن باب صادر شده باشد .

تبصره : حکم نهایی عبارت از حکمی است که به واسطه طی مراحل قانونی و یا به واسطه انقضای مدت اعتراض و استیناف و تمیز دعوایی که حکم در آن موضوع صادر شده از دعاوی مختومه محسوب شود .

ماده ۴۶ (باب سوم: ثبت اسناد، فصل اول: مواد عمومی: ماده ۴۶) : ثبت اسناد اختیاری است مگر در موارد ذیل :

۱- كليه عقود و معاملات راجع به عین یا منافع املاکی که قبلا در دفتر املاک ثبت شده باشد .

۲- کلیه معاملات راجع به حقوقی که قبلا در دفتر املاک ثبت شده است .

ماده ۴۷: در نقاطی که ادره ثبت اسناد و املاک و دفاتر اسناد رسمی موجود بوده و وزارت عدلیه مقتضی بداند ثبت اسناد ذیل اجبار است :

۱- کلیه عقود و معاملات راجعه به عین یا منافع اموال غیرمنقوله که در دفتر املاک ثبت نشده

۲- صلحنامه و هبه نامه و شرکت نامه .

ماده ۴۸: سندی که مطابق مواد فوق باید به ثبت برسد و ثبت نرسیده در هیچ یک از ادارات و محاکم پذیرفته نخواهد شد . سؤالات مطروحه

۱- آیا خود سندی که به موجب آن اداره ثبت شخصی را مالک ملکی دانسته است از نظر قواعد شرعی اماره معتبره بر مالکیت او است و باید او را شرعا نیز مالک دانست و یا آن که مالکیت اشخاص به موجب بد و تصرف مالکانه و یا شهادت بينه شرعی و مانند آن ثابت می شود مفاد مواد مزيور - در مالک دانستن شخص فوق به مجرد ثبت در سند فوق - خلاف شرع است؟

۲ - با قطع نظر از سؤال اول آیا مالک ندانستن هر کس که ملک خود را به ثبت نرسانده و در محاکم و ادارات همان گونه که از مواد فوق خصوصا ماده ۴۸ استفاده می شود صحیح است و یا آن که عموم آن نسبت به موردی که مالی با سبب شرعی و قانونی به شخصی منتقل شده مثل بيع و هبه صحیح و ارث و سایر اسباب صحیح نیست و در نتیجه عموم مواد فوق به موجب مفاد اصل ۴ قانون اساسی باطل است ؟

نظریه شورای نگهبان

مفاد مواد ۴۶ و ۴۷: قانون ثبت اسناد و املاک صرفأ اختیاری دانستن ثبت سند در برخی موارد و الزامی دانستن آن در سایر موارد است که این مطلب خود بخود ایرادی ندارد .

اما مفاد ماده ۲۲ قانون ثبت اسناد و املاک و نیز ماده ۴۸ آن که دلالت بر بی اعتبار دانستن اسناد عادی غیررسمی دارد اطلاق آن در مورد سند عادی که قرائن و ادله قانونی یا شرعی معتبر بر صحت مفاد آنها باشد خلاف شرع و باطل است و اما در مورد سند عادی همراه با قرائن و ادله فوق مانند سندی که بینه و شهادت شهود معتبر بر صحت آن باشد این اسناد معتبر است و دو ماده مزبور در چنین مواردی تخصيص خورده است و مواد ۱۲۸۵- ۱۲۹۴ قانون مدنی اشاره به این گونه اسناد عادی دارد .